A siete años de la audiencia en la CIDH sobre la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
El pasado 8 de abril se cumplieron siete años de la audiencia en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con la participación de organizaciones de la Coalición por una Comunicación Democráticas (CCD) y representantes del Estado argentino. La audiencia fue soliciatada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), acompañado por un gran número de entidades de la CCD, como consecuencia del DNU 267/2015 del gobierno de Cambiemos —todavía vigente—, que da lugar a un sistema de medios menos plural y diverso. Vale la pena repasar las exposiciones de los integrantes de la CCD en aquella jornada. En sus intervenciones los representantes del Estado evadieron responder sobre el impacto del DNU en la concentración de medios.
Desde su primer día, el gobierno de Cambiemos puso en marcha una serie de medidas que limitaron la aplicación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26522 (LSCA). Sancionada en 2009, producto de un amplio debate, la LSCA es un ejemplo de garantías en materia de derecho a la comunicación y libertad de expresión a escala mundial. Sin embargo, y pese a la declaración de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia en 2013, el 29 diciembre de 2015, el entonces presidente de la nación, Mauricio Macri, firmó un decreto de necesidad y urgencia (DNU) por el que modificó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA 26522) y la Ley Argentina Digital sobre telecomunicaciones. Posteriormente (27078) Posteriormente, ese DNU fue aprobado por la Cámara de Diputados en una votación realizada a mano alzada sin dejar un registro oficial del voto de cada legislador.
De un plumazo, en su primer mes de gestión el Gobierno de Cambiemos (alianza del Pro y la UCR) redujo los límites a la concentración de la propiedad de los medios, eliminó los espacios de participación de los distintos sectores en la toma de decisiones y creó el Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), una autoridad de aplicación con amplios márgenes de discrecionalidad. Además, la reforma —aún vigente— no respeta los estándares de libertad de expresión del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y da lugar a un sistema de medios menos plural y diverso.
Todas estas medidas tenían por finalidad la creación y consolidación de monopolios en perjuicio de la diversidad y el pluralismo y afectan los derechos tanto de las audiencias como de las organizaciones y grupos que gestionan medios de comunicación sin fines de lucro.
A raíz de este decreto, el 18 de enero de 2016, el CELS, acompañado por un gran número de entidades de la CCD, denunciaron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) al Ejecutivo nacional por el dictado del DNU 267/2015, que incumple con los estándares internacionales sobre libertad de expresión y regulación de servicios audiovisuales. En una nota de dieciséis páginas dirigida al secretario ejecutivo de la CIDH describen la magnitud de las vulneraciones a los estándares internacionales en materia de libertad de expresión y regulación de servicios audiovisuales promovidos por el Sistema Interamericano por parte del Poder Ejecutivo Nacional y demandan un involucramiento activo de la Comisión.
«Tenemos el agrado de dirigirnos a esta ilustre Comisión Interamericana de Derechos Humanos en representación de las organizaciones solicitantes a fin de manifestarle nuestro interés en comparecer a una audiencia durante el próximo período de sesiones, con el objeto de poner en su conocimiento los graves impactos en materia de libertad de expresión producidos en nuestro país a partir de la modificación, por decreto, de la ley 26522, de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA). Oportunamente diversas organizaciones e instituciones hemos enviado información sobre los impactos de los decretos de necesidad y urgencia 13/15, de modificación de la ley de ministerios, el decreto 236/15, de intervención de la autoridad de aplicación de la ley 26522 y el decreto de necesidad y urgencia 267/15, que disolvió, entre otras medidas significativamente gravosas, el órgano de aplicación de la mencionada ley 26522.»
A partir de esta presentación hecha por el CELS, la Comisión citó a una audiencia en su sede en Washington para que el Gobierno argentino brinde explicaciones sobre las reformas de la LSCA. para el viernes 8 de abril, en el marco del 157 período de sesiones del máximo organismo continental en la materia.
¿Cuáles fueron los principales cambios del DNU 267/2015?
El Enacom, la nueva autoridad de aplicación
El DNU 267 crea el Enacom en el ámbito del Ministerio de Comunicaciones, que se constituye en la autoridad de aplicación tanto en medios audiovisuales como en telecomunicaciones. El organismo está conformado por siete personas que pueden ser removidas «en forma directa y sin expresión de causa»: cuatro designadas por el Poder Ejecutivo (entre ellas su presidente), y las tres restantes representando a las tres principales fuerzas políticas del Congreso. Por esto, cinco de siete podrían vincularse con el partido gobernante.
El Enacom reemplaza a la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (Afsca) y también a la Autoridad Federal de TIC (AFTIC), creadas por sendas leyes del Congreso, que tenían en ambos casos un directorio de siete miembros, con mayoría parlamentaria y de los Consejos federales sectoriales y en los que el Ejecutivo (dos) estaba en minoría.
De hecho, la Corte Suprema de Justicia de la Nación señaló, en el fallo por el que declaró constitucional la LSCA, que «es de vital importancia recordar que tampoco se puede asegurar que se cumplan los fines de la ley si el encargado de aplicarla no es un órgano técnico e independiente, protegido contra indebidas interferencias, tanto del gobierno como de otros grupos de presión».
Se pueden comprar y vender licencias
Como norma general de la LSCA, las licencias eran intransferibles, salvo situaciones puntuales (como la adecuación a los límites en un primer momento) para las que era necesaria una aprobación previa. La modificación permite la venta de licencias del sector con fines de lucro a personas que cumplan con los requisitos de adjudicación. La venta «se entenderá aprobada tácitamente» si el Enacom no la rechaza en noventa días desde que se comunica.
El cable, bajo el marco de las TIC
El servicio de TV por cable pasa a regirse por el marco de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). De esta manera, las operadoras podrán tener más de veinticuatro licencias para brindar televisión para cable o más del 35 % de los abonados de una región o del país que les limitaba la LSCA. Tampoco tienen obligación de emitir una señal propia, ni de pasar las señales locales de TV, ni de respetar el famoso orden de la grilla de señales. Se terminan las disposiciones de must carry, que obligaban a los cableros a incluir las señales producidas por otros.
A su vez, las telefónicas podrán brindar TV por cable, algo de lo que originalmente estaban excluidas en la LSCA por tratarse de un servicio público. Esta posibilidad ya había sido prevista por la Ley de Argentina Digital (2014) y debía comenzar de inmediato respetando los topes a la concentración fijados en la 26.522. Los decretos emitidos a partir de diciembre 2015 mantuvieron a las telefónicas fuera de la competencia en el sector audiovisual hasta que el grupo corporativo más importante del país avanzó sobre las telecomunicaciones. Y ahora sin límites de concentración.
Se pueden tener más licencias audiovisuales
La LSCA, «a fin de garantizar los principios de diversidad, pluralidad y respeto por lo local», estableció límites al número de licencias en el orden local y nacional. Varios de estos límites se modificaron. Entre otros, el máximo total de diez licencias de televisión abierta o radio, pasó a ser de quince, y se eliminó el tope de cobertura del 35 % del mercado o los habitantes. En cambio, sí se mantuvo la prohibición para quienes brinden un servicio satelital, como DirecTV, de tener cualquier otra licencia audiovisual o de telecomunicaciones.
Crea la Comisión para una nueva ley de comunicaciones
Por último, el DNU establece que la «Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes Nros. 26522 y 27078» tendrá a cargo la elaboración de un proyecto que, entre otras cosas, garantice la libertad de prensa, el pluralismo, y la seguridad jurídica para fomentar inversiones, y «avanzar hacia la convergencia entre las distintas tecnologías disponibles».
Dicha Comisión —que debía elaborar un anteproyecto en el plazo de un año— se conformó en marzo de 2016, y estuvo integrada por los directores del Enacom Silvana Giudici (quien la coordina) y Alejandro Pereyra; el escritor Santiago Kovadloff; el constitucionalista Andrés Gil Domínguez; el secretario de las TIC de la Nación Héctor Huici; y el vicepresidente de ARSAT, Henoch Aguiar. De hecho, esta Comisión nunca cumplió con el cometido para el que fue creada.
La audiencia en Washington
El 8 de abril la representación de la sociedad civil fue encabezada por el presidente del CELS, Horacio Verbitsky, a quien acompañaron Martín Becerra (Universidad Nacional de Quilmes), Damián Loreti (CELS), Néstor Busso (Farco), Daniel Badenes (Redcom), Oscar Nocetti (ccoperativismo), Osvaldo Francés (Arbia) y Ana Jaramillo, rectora de la Universidad Nacional de Lanús. Por el Gobierno asistieron el secretario de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, Claudio Avruj; el presidente del Enacom, Miguel de Godoy; Santiago Cantón, secretario de Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires; el embajador ante la Organización de Estados Americanos, José Arcuri; y la directora del Enacom, Silvana Giúdici.
La audiencia, presidida por el comisionado James Cavallaro, se inició con una presentación de Verbitsky, quien detacó al «muy alto impacto» que generó la «anulación» de la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) dado que «con el pretexto de las falencias en la aplicación» se sustituyó «un esquema participativo y multisectorial por otro de regulación y gestión puramente estatal que excluye a la sociedad civil».
Según señaló el presidente del CELS, «si la implementación de la ley era incompleta e imperfecta, el nuevo gobierno tenía la posibilidad de corregir esos aspectos, pero no suprimir de un plumazo un marco jurídico que garantizaba la comunicación como un derecho de toda la sociedad y decretar la ley de la selva, donde los grandes jugadores se quedarán con todo y dejarán a la sociedad sin nada».
Si bien no hubo intercambio directo entre las partes, salvo en un breve cruce final, la mayoría de los argumentos de los peticionantes se alinearon para reclamar la conculcación de derechos respecto de la comunicación que surgen de las medidas oficiales, mientras que las voces del Gobierno apuntaron a señalar «la hegemonía comunicacional del gobierno anterior», el «hostigamiento» a periodistas y la distribución «arbitraria» de la publicidad oficial. Frente a tales afirmaciones, Verbitsky dejó sentado que la delegación oficial se dedicó a hablar «del pasado» y no respondió a los cuestionamientos que se le formularon, advirtiendo también que si bien se aduce que las medidas adoptadas son «transitorias», tienen ya efectos jurídicos directos. El presidente del CELS habló también de «una política de hechos consumados, que habilita una mayor concentración, en vez de limitarla», como ha recomendado la misma CIDH.
En una de las intervenciones más extensas, Damián Loreti advirtió sobre los «graves impactos» en materia de libertad de expresión en la Argentina que se generan a partir de las medidas recientes adoptadas por el Gobierno, que producen, entre otras consecuencias, «la afectación de la autarquía legal de los organismos encargados de la aplicación de leyes se servicios de comunicación audiovisual y telecomunicaciones». Loreti, abogado especializado en el tema y doctor en Comunicación, también formuló apreciaciones legales respecto de la necesidad de establecer límites al proceso de concentración de la propiedad y para que se garantice «la diversidad de medios para la democracia”, observando que es altamente contrario a ello el régimen de renovación automática de las concesiones a los licenciatarios. Para Loreti, la libertad de expresión se apoya en «pluralidad de voces (medidas antimonopólicas); diversidad de las voces (medidas de inclusión social), y no discriminación (acceso en condiciones de igualdad a los procesos de asignación de frecuencias)».
Martín Becerra sostuvo que no se solicitó la audiencia para analizar las intenciones del Gobierno respecto de la «convergencia» ni para evaluar el «desempeño de gobiernos anteriores», sino para «examinar los efectos regresivos de la política dispuesta por el actual gobierno» que «agrava el problema de la concentración» de la propiedad de medios, y «gubernamentaliza» la «aplicación de políticas, alejándose del ideario republicano, combinando pues la discrecionalidad del mercado con la discrecionalidad del Poder Ejecutivo».
Por su parte, Daniel Badenes, representante de la Red de Carreras de Comunicación Social y Periodismo, criticó la conformación del directorio y la dependencia de la nueva autoridad de aplicación al Poder Ejecutivo: «El decreto que crea el Enacom suplantó al directorio. La nueva conformación excluye la representación universitaria y esto es una regresión. Lo mismo debemos decir del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (Cofeca), que fue disuelto y actualmente todas sus funciones son concentradas por un ministro». En su exposición, Badenes señaló que «la eliminación de la regulación de los cables también afecta a los canales universitarios».
Osvaldo Francés, representante de la Asociación de Radiodifusoras Bonaerenses y del Interior de la República Argentina y vicepresidente del disuelto Consejo Federal, afirmó, en referencia a la eliminación de los techos de concentración: «Librados a estas condiciones de mercado no vamos a sobrevivir y de esta forma se atenta contra la pluralidad de voces que tanto se declama».
El presidente del Foro Argentino de Radios Comunitarias (Farco), Néstor Busso, denunció que «el Fondo de Fomento para medios comunitarios e indígenas se encuentra paralizado» y agregó que «hay más de trescientas organizaciones que concursaron, ganaron, firmaron los convenios correspondientes y no cobraron los subsidios. Tampoco se planificaron los que corresponderían al presente año 2016».
Oscar Nocetti, cooperativista, destacó que los decretos «desguazan el carácter antimonopólico de la ley. Les han quitado a los grupos concentrados todas las restricciones que les impedían depredar el servicio de la televisión por cable. Esos decretos afectan nuestros derechos económicos y nuestros derechos culturales. Quiebran con nuestra concepción de que la comunicación es un derecho humano y quitan voz a las comunidades que se dignifican a través de sus cooperativas». La eliminación de la regulación de los cables también afecta a los canales universitarios, como lo señaló Badenes en su exposición.
Ana Jaramillo, rectora de la Universidad de Lanús, resumió el petitorio a la CIDH en el cual las organizaciones pidieron que se solicite al Estado argentino la adopción de medidas que impidan la consolidación de las regresiones y cumplan con los principios de protección de la libertad de expresión, entre otras cuestiones disponibles.
Los cuestionamientos planteados por la representación de la sociedad civil no tuvieron respuesta por parte de los representantes del Gobierno (Claudio Avruj y Miguel de Godoy).
En esta instancia internacional, el gobierno argentino debía dar explicaciones por las medidas que disolvieron organismos con representación significativa del Poder Legislativo, de las provincias y de diversos sectores académicos, de medios comunitarios y trabajadores, para reemplazarlos por otro con mayoría automática del Ejecutivo. También tenía que fundamentar la supuesta urgencia y necesidad de fomentar la concentración de medios mediante cambios en los topes regulatorios y la transferencia de la televisión por cable al sistema mercantil de las telecomunicaciones. Sin embargo, a una precisa descripción del escenario de políticas de comunicación descripto por los referentes de organizaciones sociales, siguieron exposiciones evasivas de la comitiva representante del gobierno. Muchos de ellos criticaron decisiones tomadas durante el gobierno de Cristina Fernández y plantearon deseos a futuro de avanzar en una «ley de convergencia», pero no se refirieron específicamente a la situación actual que deriva del cercenamiento a la LSCA aplicado por decreto.
A su turno, el secretario de Derechos Humanos Claudio Avruj —ya por esas horas involucrado en los Panamá Papers— comenzó diciendo: «Lo más relevante que venimos a plantear aquí es uno de los más desafiantes compromisos que ha asumido el gobierno de Mauricio Macri en materia de derechos humanos: restituir el pleno ejercicio de la libertad de expresión en el país». «El año pasado fue crítico —sostuvo— con periodistas hostigados y encarcelados, constantes abusos de las cadenas nacionales y del sistema público de medios y distribución arbitraria de la pauta de publicidad oficial».
Santiago Cantón, secretario de Derechos Humanos bonaerense, dedicó todo su tiempo a criticar al anterior gobierno y se refirió a la pelea entre el ex kirchnerismo y el Grupo Clarín: «Uno de los casos emblemáticos de persecución, pero no el único, fue la campaña durante años contra un diario de gran circulación encabezada por la presidencia y seguida de forma grotesca por la mayoría de los funcionarios públicos».
Eduardo Bertoni, director nacional de protección de datos personales, fue quién más criticó la ley de medios: «Una evaluación seria dejar la conclusión que su aplicación e implementación fue deficiente, selectiva, parcial y partisana», sostuvo y agregó que «resulta prematuro y especulativo deliberar sobre el posible problema que podría derivar una legislación que hoy se encuentra en plena elaboración, siguiendo principios que se ajustan a los estándares internacionales en materia de libertad de expresión», argumentó.
El presidente del Enacom, Miguel De Godoy, fue el más breve y utilizó sólo dos minutos para destacar la importancia de la convergencia tecnológica. También sostuvo la disposición oficial a dialogar con los ahora peticionantes y se comprometió a abrir «instancias de diálogo porque eso es lo que más nos interesa», dado que «cuando uno dialoga con todos, la solución siempre puede ser buena».
Ninguno de ellos hizo referencia al fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que en, octubre de 2013, y en el marco del caso Grupo Clarín contra el Estado Nacional afirmó que las normas previstas en la ley 26522 para fomentar el pluralismo y evitar la concentración eran constitucionales y que el grupo mediático no había podido demostrar que se viera afectada su libertad de expresión.
La mayoría de las intervenciones del Estado argentino fueron para relatar episodios y decisiones del gobierno anterior más que para responder a las denuncias sobre la afectación de derechos ocasionada por los decretos que crearon un escenario difícil de revertir. Los representantes del Estado afirmaron que la futura regulación del sistema de medios contemplará principios de pluralismo, diversidad y participación social acordes a los estándares del sistema interamericano de derechos humanos, aunque Tal nada de eso ocurrió durante la gestión de Mauricio Macri.
Poco antes del cierre de la audiencia hizo uso de la palabra el relator especial para la Libertad de Expresión, el abogado uruguayo Edison Lanza, quien después de agradecer y valorar la participación de los representantes gubernamentales, puso énfasis en la necesidad de que el gobierno argentino dé respuestas frente a la demanda de participación activa de los actores de la sociedad civil en la elaboración de una futura ley de comunicaciones y acerca de los recaudos que el oficialismo debería tomar para cumplir con los estándares internacionales que limitan la concentración de la propiedad de los medios.
Como señalaron varios integrantes de la CCD después de la audiencia, la improvisación y falta de predisposición con la que el Gobierno se presentó a la asamblea, era una estrategia que buscaba demorar cualquier pronunciación mientras el partido judicial se encarga de resolver ipso facto las necesidades de los medios oligopólicos. «Mientras están modificando la Ley —dijo Néstor Busso—, lo que sucede es que generan una situación transitoria, utilizada por los grupos económicos para generar avances legales que significan un retroceso en el acceso de la sociedad a la comunicación como un derecho».
