Medios públicos en la Argentina
Este libro (Ediciones UNS, 20220) revisa las distintas políticas que tuvieron incidencia en los medios administrados por el Estado nacional entre 2003 y 2019. Durante esos años transcurrieron tres gobiernos kirchneristas, se produjo el ascenso de Cambiemos, se volvió masivo el uso de internet y de instrumentos electrónicos inteligentes, se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y posteriormente se derogó por decreto parte de ella. Abordar los distintos fenómenos en su complejidad, las persistencias, discontinuidades y rupturas es el objetivo de este libro. A continuación, su introducción.
En julio de 2008 el grupo de intelectuales de Carta Abierta cuestionó en una asamblea la cobertura que hizo Canal 7 sobre las movilizaciones a favor y en contra de la Resolución 125. El principal apuntado era el entonces jefe de Gabinete, Alberto Fernández, quien se encontraba en el evento junto con Néstor Kirchner. Por aquellos días salía de las tinieblas el debate sobre las políticas de comunicación y sobre los medios públicos. Mientras experimentaba las consecuencias de dejar en pocas manos la circulación de la información, el gobierno recordaba que existía una señal estatal que podía cumplir un rol en el concierto mediático. Al poco tiempo también se comprobarían las dificultades de desandar ese escenario de altísima concentración con medios públicos empobrecidos y marginados.
Aquella escena transitaba preguntas recurrentes: ¿cuál es la tarea de un medio público como Canal 7 y cuáles son los caminos para realizarla?, ¿cuánta incidencia debe tener el gobierno en este tipo de canales?, ¿cómo lograr mayor protagonismo de estos medios frente a potentes grupos mediáticos concentrados? Pero también asomaban algunas certezas: los medios públicos son parte de un sistema mediático con características propias e históricamente construidas. Además, se mueven dentro de la industria de la comunicación y la cultura, que tiene reglas particulares. Por lo tanto, poco sirve pensarlos por fuera de esa industria y de las decisiones políticas que dan forma al paisaje de medios.
La atención del gobierno kirchnerista hacia los medios públicos cambió rotundamente aquel año y su función comenzó a ser pensada de otra forma. A partir de allí, creció su audiencia, pero también subieron de tono los cuestionamientos hacia sus contenidos. La crítica al programa 6-7-8 llegó a la zona caliente de un debate presidencial.
El reposicionamiento protagónico de Canal 7 y Radio Nacional se produjo en el marco de una creciente polarización política y mediática. La televisación del fútbol de primera división, la mejora técnica de sus señales, la reaparición de piezas originales de ficción y una línea editorial marcada en sus emisiones políticas fueron los motivos más destacados, aunque no los únicos, del aumento de su público entre 2010 y 2015.
Además, desde 2007 surgieron nuevas señales públicas dependientes de distintas esferas del Estado nacional: canal Encuentro, DeporTV, Pakapaka, IncaaTV y TecTV. También se lanzaron plataformas digitales audiovisuales con contenidos producidos o financiados por instancias estatales: Contenidos Digitales Abiertos y Odeón, reemplazados luego por Cont.ar y Cine.ar Play. Las señales ACUA Mayor y ACUA Federal completaron esta iniciativa durante la etapa kirchnerista.
Las discusiones sobre los medios públicos se focalizaron históricamente en su capacidad para desprenderse de sesgos oficialistas y el período abordado no fue la excepción. Esta preocupación resulta razonable en función de su histórica utilización como instrumentos de gobiernos diversos en América Latina. Sin embargo, esto impidió atender a cuestiones tan relevantes como su modo de financiamiento, sus condiciones tecnológicas y de infraestructura, su forma de gobierno y el alcance de sus señales. Los análisis se enfocaron en las tendencias políticas de periodistas y programas en Radio Nacional o Canal 7, pero poco indagaron en los motivos de las imágenes brumosas o las señales lánguidas que disparaban sus antiquísimos equipos.
Este libro analiza esas dimensiones olvidadas desde una mirada que comprende la misión democratizadora de los medios estatales en el contexto marcado por su propia historia, por los movimientos de la industria audiovisual y por las características del panorama mediático.
Los medios públicos pueden y deben contribuir con la ampliación de los horizontes de la libertad de expresión. Su misión los compromete con la democratización de la cultura, las comunicaciones y la sociedad. Existen libros, manuales y experiencias en distintos países que ofrecen guías conceptuales y ejemplos para organizar esta tarea. Pero no hay fórmulas únicas. Cada sociedad tiene particularidades, condiciones y sistemas políticos distintos. Además, las tecnologías de la información y la comunicación transforman permanentemente los contornos de la actividad de los medios.
Las interpretaciones sobre el derecho a la libertad de expresión forman parte de las disputas en torno a la elaboración y la implementación de las políticas de comunicación. En ellas se expresan los acercamientos dominantes de cada etapa sobre este derecho. La búsqueda de garantías para el ejercicio de la libertad de expresión debe concebirse como un proceso constante de incorporación de grupos sociales al debate público, de modo que este se nutra de una participación social amplia, diversa, simétrica y equilibrada. Este enfoque plantea la necesidad de una acción deliberada del Estado en los sistemas de comunicación más que una apuesta por el «dejar hacer». Esta mirada cobra particular importancia en contextos como el argentino, marcados por desigualdades en la capacidad de acción y expresión de diferentes grupos sociales. En estos escenarios no hacer nada puede significar la conservación, y hasta la profundización, de esas desigualdades.
Un reconocimiento activo de esta perspectiva amplia sobre la libertad de expresión demanda un proyecto democratizador del espacio cultural y mediático, en el que los medios estatales deben estar contemplados. Para constituirse como verdaderamente democrático, este proceso debe incluir la participación social en la elaboración e implementación de las políticas que impactan sobre el sector de las comunicaciones.
El planteo de democratización de las comunicaciones supone la búsqueda permanente de un debate público enriquecido en la diversidad y el pluralismo de expresiones culturales e ideas. En este razonamiento, este proceso se entiende como resorte del involucramiento social en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos y en la vida cultural; esto es, como impulsor de la democratización de las sociedades. Una política de comunicación democrática es aquella que tiende hacia un espacio mediático que garantiza la continua ampliación de la participación de los diferentes sectores de la sociedad en la toma de decisiones sobre el sector, en la conversación pública y en la recreación cultural.
Los medios públicos se mueven en el escenario desafiante dibujado por la digitalización. En la segunda década del siglo XXI se consolidaron algunas de sus características: la expansión de la banda ancha a domicilios, espacios educativos y laborales; la utilización masiva de los teléfonos inteligentes para la comunicación interpersonal, el acceso a internet y a producciones audiovisuales; la extensión del uso de los ordenadores portátiles y de televisores inteligentes para la recepción de contenidos diversos; la posibilidad tecnológica para empresas de brindar múltiples servicios (internet, televisión, telefonía fija y móvil, plataformas de video on-demand); pero también por la permanencia de las llamadas brechas digitales, explicadas por históricas exclusiones sociales, económicas y culturales.
Si bien estas tendencias son claras, no puede asumirse que formas tradicionales de la comunicación masiva, como la radio y la televisión, vayan a desaparecer. El movimiento da cuenta de transformaciones que también involucran a estos medios.
La digitalización de servicios y la expansión de internet permiten la multiplicación de canales y ofertas, pero con la disolución de las agendas públicas «en múltiples agendas no comunes vividas como propias por los distintos colectivos». Este escenario tiene la potencialidad de expresar la diversidad cultural, pero también el peligro de recrear «autismos sociales internos» si no se encuentran puntos de encuentro colectivos. En esa búsqueda hay espacios que pueden ocupar los portales y canales públicos (Zallo, 2011: 135).
Este escenario audiovisual ampliado1 no solo constituye un desafío para las estrategias de las empresas mediáticas y, particularmente, las corporaciones públicas de medios. También requiere de la actividad regulatoria indelegable del Estado en el amplio sector comunicacional para marcar las condiciones en las que cada actor se proyecta. Dicho de otro modo, los objetivos que pueden trazarse los medios públicos están condicionados por el rol que asigne a ellos las políticas de Estado. Esto plantea la necesidad de una definición clara sobre sus funciones y características deseadas.
Medios públicos en la Argentina: modelos para armar
Los medios públicos de la Argentina forman parte de un escenario audiovisual concentrado en su propiedad y dominado por la lógica del lucro. Se precisa una mirada estrábica que permita profundizar en las distintas dimensiones de estos medios, pero sin desatender su relación con el sector comercial. Toda reconstrucción de su actividad los debe entender como integrantes de un mapa amplio y de procesos diversos del audiovisual tanto nacional como global. Toda decisión en relación con estos medios genera repercusiones en el resto del escenario mediático. Y al revés, toda definición en torno al sector comercial audiovisual impacta de alguna manera en los medios públicos.
Si bien en este libro se utilizan indistintamente los términos medios públicos y medios estatales para hacer más amable la lectura, es preciso diferenciarlos para comprender las características que distinguen a estos proyectos mediáticos.
Tributarias de las experiencias en Europa occidental, definiciones como servicio público de radiodifusión, medios públicos o emisoras de servicio público apuntan a resaltar la búsqueda de objetivos sociales y culturales, en contraposición a los objetivos de rentabilidad económica. Al mismo tiempo, con estas denominaciones se intenta remarcar un conjunto de principios y requerimientos que esos medios deben cubrir y que los diferencian de emisoras privadas-comerciales o comunitarias.
No hubo un consenso total en Europa respecto a las obligaciones legales que derivan de estas definiciones, pero está claro que la apelación intenta recuperar la tradición de gestión pública (generalmente bajo propiedad estatal) y una serie de mandatos que expresan su función social:
- Presentación clara de sus mandatos por ley del Congreso.
- Garantía de universalidad, continuidad y renovación tecnológica en el servicio.
- Garantía de profesionalismo, alta calidad y diversidad interna en sus producciones y trabajadores.
- Garantía de amplio pluralismo político y diversidad cultural en los contenidos.
- Balance en la diversidad de géneros mediáticos presentados, de audiencias convocadas y de temas abordados.
- Experimentación e innovación en la producción de contenidos.
- Participación social en las decisiones y producciones vinculadas a este servicio.
- Dirección política desde un directorio colegiado sin mayorías partidarias
Entre ellas se cuentan las formas de expresar una línea editorial, los mecanismos para comunicar actos de gobierno o políticas públicas, los recursos disponibles, las capacidades económicas y las modalidades para articular una propuesta pluralista en los contextos mediáticos específicos de cada etapa y cada país. Las respuestas sobre cómo armonizar en la práctica concreta estas dimensiones no son unánimes ni desprovistas de polémica. En el caso argentino, el contexto está delimitado por la concentración en la propiedad y las audiencias, por el dominio de la lógica del lucro y por la asistencia financiera permanente del Estado a los medios comerciales (Becerra y Mastrini, 2017).
Desde las misiones de los medios públicos se presentan los imperativos de interpelación a ciudadanos y de experimentación en la producción. Por tanto, la iniciativa en su programación debe poner el foco en cuestionar los patrones de consumo más generalizados, o al menos debe tender hacia una distinción respecto a esas tendencias de consumos estandarizados. Por otra parte, es imposible pensar a la actividad periodística, de producción cultural y de programación audiovisual, subjetiva y situada por naturaleza, como un hacer incontaminado o aséptico. De tal forma, no tiene sentido reclamar neutralidad u objetividad en sus producciones, pero las exigencias de profesionalismo, responsabilidad y diversidad de miradas constituyen el punto de partida básico para sus gerentes, programadores y periodistas. La recepción de opiniones, cuestionamientos o sugerencias desde variados canales como audiencias públicas o encuestas será siempre un insumo valioso para enriquecer cualquier propuesta artística e informativa.
Cabe pensar la función de los medios públicos desde la diferenciación entre diversidad reflectiva y diversidad abierta. La primera refiere al modo en que los medios de comunicación expresan las ideas y los temas demandados por las audiencias. La segunda señala su capacidad para expresar todas las ideas o temas en proporciones iguales, más allá de su demanda o apoyo público (Van der Wurff y Van Cuilenburg, 2001). Es posible abrazar ambas comprensiones de la diversidad e interpelar a los medios públicos desde las formas en que amplían en sus audiencias el horizonte de temas y enfoques sin desatender demandas mayoritarias.
Surge entonces la necesidad de que estos medios incorporen un diagnóstico sobre el contexto comunicacional en su conjunto para ofrecer una propuesta diferencial que incluya los tópicos, hechos y actores marginados por la oferta del sector comercial. Esta exigencia no puede confundirse con una tarea que se contente con responder a minorías desatendidas y excluir a públicos masivos de sus eventuales producciones distintivas.
Este planteo propone una mirada contextualizada que piense a los medios públicos «no como espacios de una ideal pero inexistente convivencia armónica, sino como instituciones en las que la sociedad pueda reconocer los conflictos que la constituyen». Se trata de pensarlos como «instancias de reparación de las desigualdades expresivas que impiden una participación equitativa de diferentes actores en esos conflictos en términos discursivos» (Mata, 2016).
Una evaluación permanente sobre la cercanía de su propuesta temática y de enfoques respecto a la agenda gubernamental ayuda a debilitar el complejo vendetta (Becerra, 2015). Este concepto refiere a la dinámica en la que ante un cambio de gobierno las nuevas autoridades consideran razonable utilizar los medios estatales en beneficio de sus intereses partidarios, tal como, entienden, hicieron los anteriores administradores. Según este argumento, esta lógica redunda en una pérdida para la sociedad, para el prestigio del medio y en cambios bruscos en el contrato de lectura propuesto. Ante esta preocupación, la parcelación de las emisiones tiende a esquivar el desafío, pues «transformar la grilla de programación en una federación de cuotas no resuelve el problema» (Bucci et al., 2012: 28).
Como sucede con la práctica periodística o las apuestas artísticas, la administración de un medio de comunicación no puede entenderse como un espacio aislado o inmaculado. El choque de perspectivas políticas e intereses económicos tiene lugares concretos de ocurrencia. La reunión de directorio de un medio estatal puede ser uno de ellos. Su actividad tiene lugar en el mismo contexto social, político y económico que deben representar diariamente los medios de comunicación. Resulta difícil imaginar que las discusiones, imaginarios, valoraciones, intereses y corrientes de pensamiento que guían las políticas públicas no formen parte también de las definiciones de la junta de gobierno de los medios públicos.
Las presiones mercantiles, gubernamentales, partidarias y sectoriales no interfieren o contaminan un espacio aséptico de toma de decisiones, sino que expresan intereses e ideas que movilizan las disputas en torno a las políticas públicas de comunicación y su implementación. Justamente por eso, la constitución de directorios colegiados y plurales contribuye a la generación de contrapesos, controles y consensos. La arquitectura institucional para la administración de estos medios, así como los mecanismos de designación de autoridades, pueden favorecer mayores niveles de participación en la toma de decisiones.
El recorrido
Este libro revisa las políticas que tuvieron incidencia en los medios administrados por el Estado nacional entre 2003 y 2019. Se abordan las primeras dos décadas del siglo XXI, lo que permite reconocer tendencias en una etapa marcada por movimientos políticos novedosos, transformaciones tecnológicas y regulaciones relevantes en el sector audiovisual. Durante esos años transcurrieron tres gobiernos kirchneristas,4 se produjo el ascenso de Cambiemos, se volvió masivo el uso de internet y de instrumentos electrónicos inteligentes, se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y posteriormente se derogó por decreto parte de esta.
Los dos primeros capítulos abordan la experiencia durante los gobiernos kirchneristas. El análisis se divide en dos etapas marcadas por la sanción de la ley audiovisual en octubre de 2009. Es así porque esa norma implicaba a los medios estatales y señalaba objetivos y obligaciones para organizar su funcionamiento. Se estableció allí la sustitución del Sistema Nacional de Medios Públicos por Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado como empresa encargada de administrar a Canal 7 y Radio Nacional.
Pero la ley no es lo mismo que su aplicación. La reconstrucción de este proceso constituye una tarea fundamental, pues en muchas ocasiones las falencias o desaciertos en la implementación pueden ser utilizados para la impugnación de la totalidad de una política o norma determinada. Del mismo modo, el eventual reconocimiento de una aplicación ajustada a la letra de la ley colabora en reconocer límites o vacíos de la regulación.
El capítulo tres describe las experiencias novedosas de los medios educativos impulsadas durante la etapa kirchnerista desde el Ministerio de Educación: Encuentro, Pakapaka y DeporTV. Fueron iniciativas gestadas por fuera de los históricos medios estatales que apuntaron a públicos específicos con contenidos temáticos. En el marco de una profusa actividad estatal en la producción y el financiamiento audiovisual, estas propuestas tuvieron la particularidad de ser pensadas desde la articulación entre lo educativo y lo digital.
En el capítulo cuatro se describen las líneas centrales de las políticas desplegadas durante el gobierno de Cambiemos que incidieron en la actividad de los medios del Estado nacional. El desfinanciamiento, la pérdida de audiencias, el achicamiento de la producción y la cesión de contenidos al sector privado caracterizaron a un período breve pero intenso. Por último, el capítulo cinco sintetiza conclusiones, plantea algunas reflexiones y lanza pistas sobre los desafíos de los medios públicos digitales.
El libro aporta una reflexión sobre las políticas más adecuadas para la democratización de las comunicaciones en sociedades capitalistas periféricas como la argentina. Se reconocen continuidades y rupturas en la gestión de los medios del Estado nacional durante procesos políticos específicos. A partir de ahí, identifica los distintos lugares que asumieron estos medios en la escena mediática y ofrece señales sobre las ideas acerca del rol del Estado que diferentes proyectos políticos adoptaron.
Alejandro Linares es investigador asistente del Conicet y profesor e investigador de la Facultad de Humanidades de la Universidad Nacional de Formosa. Doctor en Ciencias Sociales (UBA), magíster en Comunicación y Cultura (UBA) y licenciado en Ciencias de la Comunicación (UBA). Su trabajo incluye estudios sobre las políticas de comunicación, las tecnologías de la información y la comunicación, y la economía política de las comunicaciones. Ha sido becario del Conicet, se ha desempeñado como docente en la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de La Pampa y en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Cuenca del Plata.
