¿Cómo evitar que las élites capturen las políticas de comunicación?
¿En qué medida las instituciones estatales participativas creadas por las leyes de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información, sancionadas con participación social entre 2000 y 2020 en México, Ecuador, Argentina y Uruguay, permitieron a las organizaciones sociales incidir de manera efectiva en la formulación e implementación de políticas para evitar o limitar su captura por parte de las élites políticas y económicas? Para responder este interrogante, María Soledad Segura y Alejandro Linares realizaron un extenso estudio comparativo en los cuatro países, analizando los procesos de formulación legal e implementación de esas políticas. Esta nota es un extracto de la introducción de ¿Cómo evitar que las élites capturen las políticas de comunicación?, publicado recientemente por la Editorial Universitaria de Villa María (Eduvim).
Este libro presenta un análisis comparativo de alcance regional que verifica la captura de las políticas de comunicación y sus efectos en la desigualdad de acceso y expresión en la comunicación pública; y evalúa el funcionamiento efectivo de las instituciones participativas creadas entre 2000 y 2020 por las leyes de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información en México, Ecuador, Argentina y Uruguay.
Por lo tanto, este trabajo ofrece, en primer lugar, una sistematización, a nivel regional, de los modos en que las élites políticas y económicas realizan la captura de las políticas de comunicación, y de los efectos de dicha captura sobre las desiguales posibilidades de participación en la esfera pública de diversos sectores sociales.
A partir de eso, y de manera central, permite una mayor comprensión, empíricamente fundada, de la medida en que los diseños normativos, los modos de implementación y el accionar de las instituciones estatales participativas en determinados contextos sociopolíticos e históricos permiten efectivamente, o no, evitar, atenuar o equilibrar la captura de las políticas de comunicación por parte de las élites.
Sus conclusiones permiten, además, inferir recomendaciones sobre las maneras de potenciar y mejorar los resultados de estas instituciones estatales participativas en cuanto a políticas de comunicación, con base en la investigación desarrollada. Esto implica un mayor conocimiento y propuestas aplicables no solo a las entidades participativas en políticas de comunicación, sino también a las instituciones estatales participativas en otras áreas de las políticas públicas.
Esperamos, con esto, contribuir a fortalecer la participación ciudadana en políticas de comunicación y, en consecuencia, reducir la captura de dichas políticas por parte de las élites. Por lo tanto, confiamos en aportar a que las políticas de comunicación garanticen el derecho a la comunicación y, por ende, sistemas de comunicación pública más equitativos y democráticos.
[…]
Históricamente, las políticas de comunicación en todos los países latinoamericanos han sido capturadas por élites económicas y políticas, tal como lo demuestra numerosa bibliografía. Se puso en evidencia, asimismo, que esto implicaba una enorme desigualdad durante el proceso de formulación de políticas públicas, porque no participan organizaciones cívicas.
En Latinoamérica, la captura de las políticas de comunicación por parte de las élites económicas y políticas se materializó de diversas formas: regulación afín a los intereses de actores dominantes o para convalidar sus movimientos; aplicación arbitraria de normas y omisión de sanciones por su violación; convalidación de barreras de ingreso para nuevos competidores; desatención a los abusos de posiciones dominantes; utilización discrecional de publicidad oficial; ausencia o parálisis de las instancias de control ciudadano de la actividad de las empresas mediáticas y de la intervención estatal en el sector; escasa participación ciudadana en el debate y elaboración de políticas; negociación directa con las compañías dominantes. Esta modalidad de formulación de políticas, caracterizada como «patrimonialismo mediático» y, en Brasil, «coronelismo eletrônico», se basa en la reciprocidad entre empresas y gobernantes, donde los segundos entregan bienes públicos a cambio del respaldo político de los primeros.
La captura de políticas públicas se define como el ejercicio de influencia abusiva por parte de una élite(s) extractiva —en favor de sus intereses y prioridades y en detrimento del interés general— sobre el ciclo de políticas públicas y los organismos del Estado (u otros de alcance regional o internacional), con efectos potenciales en la desigualdad (económica, política o social) y en el correcto desempeño de la democracia.»
Así, las características de la comunicación pública en la región se constituyeron como resultado de largas décadas —con gobiernos dictatoriales y democráticos— en las cuales las políticas para el sector representaron en forma desmedida los intereses de las élites en lugar de arbitrar entre la diversidad de intereses ciudadanos. Esta tendencia dio lugar a sistemas mediáticos definidos como «mercado liberal capturado», porque combinan la predominancia de la lógica mercantil en la propiedad, el financiamiento y la misión de los medios con la influencia de empresas dominantes y funcionarios públicos en la elaboración de las políticas. Esto fue posible por la carencia de regulación para la rendición de cuentas públicas; la falta de instancias de control activas o con participación amplia de diferentes sectores; la opacidad de estas vinculaciones; y la marginación de estos temas en la agenda mediática. Esas dinámicas de captura no se modificaron a partir de la novedad tecnológica de la digitalización y la convergencia en este siglo. Estas políticas han dado por resultado sistemas mediáticos hiperconcentrados y comerciales, con una producción centralizada en pocos centros urbanos y sostenidos por publicidad y beneficios gubernamentales; medios públicos inexistentes o pobres, con escasa audiencia y credibilidad; y medios populares que subsisten, en muchos casos, en la ilegalidad, o se ven restringidos en su desarrollo.
Otras características históricas de la comunicación pública en América Latina son las llamadas leyes mordaza, que penalizan las figuras de desacato, difamación, calumnias e injurias y fomentan la censura previa, las prácticas secretistas de gobiernos y empresas en el manejo de la información pública y los ataques a trabajadores de prensa.
Se comprobó que los resultados de estas políticas de captura por parte de las élites incrementan y consolidan la inequidad en las posibilidades de acceso y participación de la comunicación pública. Además, configuran una esfera pública que reproduce las desigualdades existentes (sociales, económicas, políticas, culturales, religiosas, de género, de orientación sexual, de generación) al interior de cada país y entre las diferentes naciones. Así, generan condiciones propicias para un desigual acceso a la información pública, una desigual representación de sujetos, enfoques, temas y estéticas en los medios, y una desigual participación de los distintos actores de la sociedad como dueños de medios y productores de contenidos. Esto es preocupante dado que los derechos de acceso a la información y libre expresión en el espacio público son condición necesaria para el goce, ejercicio y ampliación de otros derechos civiles, políticos y sociales. Por eso, la democratización de la comunicación es imprescindible para la democratización social y para un Estado y gobierno democráticos.
Los primeros quince años del siglo XXI mostraron en la región procesos inéditos de activismo estatal y social en materia comunicacional, contrarios a la tendencia histórica. Se reformularon leyes de comunicación y, en la mayoría de los casos, eso se realizó con participación ciudadana. Estos procesos implicaron, en cierta medida, el paso de las políticas de comunicación capturadas por las élites a políticas participativas. Las organizaciones ciudadanas tuvieron un alto nivel de incidencia durante los debates públicos, primera fase del proceso de formulación de políticas, y una incidencia importante, aunque menor, en la definición y sanción de nuevas normativas; pero su participación se vio más resentida durante la última etapa: la de implementación, cuando las élites gubernamentales y empresariales reforzaron sus resistencias a las reformas impulsadas. Entre 2000 y 2020, la profusa y novedosa actividad regulatoria en comunicación con participación social intentó limitar en la región las prácticas perjudiciales para la diversidad y el pluralismo. Se sancionaron diecisiete leyes de comunicación audiovisual y telecomunicaciones, once de acceso a la información y nueve de libertad de expresión —eliminación del desacato, despenalización de calumnias e injurias, etcétera—. Con estas nuevas leyes de comunicación, las organizaciones sociales lograron la creación de instituciones estatales con participación ciudadana para el debate, la definición, e implementación y el control de las políticas de comunicación. Así, pretendían institucionalizar y hacer perdurar en el tiempo la práctica de participación e incidencia social en estas políticas, y evitar o limitar su captura por parte de élites gubernamentales y empresariales.
En general, las entidades y mecanismos participativos, en cualquier área de las políticas públicas, son innovaciones institucionales relativamente recientes en las democracias de América Latina: de fines del siglo XX y principios del XXI. «Las innovaciones democráticas y participativas en políticas públicas [son] el mayor logro de los procesos de democratización de América Latina», y constituyen el resultado de la movilización ciudadana desplegada para participar en la discusión de nuevos proyectos, así como también en su implementación y en el monitoreo de la legislación. Estas innovaciones están fuertemente concentradas en políticas públicas y conectadas con movimientos sociales en áreas importantes de la vida social, como la salud y la asistencia social. En la mayoría de los casos, en América Latina —a diferencia de los casos de Europa y Norteamérica— están conectadas con mecanismos participativos encargados de producir decisiones vinculantes para el sistema político, lo que las hace más efectivas pero también más contenciosas.
En particular, en México, Ecuador, Argentina y Uruguay, países con características diversas y que atravesaron diferentes procesos políticos durante esos años, la mayoría de las nuevas normas de comunicación creó instituciones estatales de participación ciudadana para la propuesta y el seguimiento de las políticas del sector.
En Argentina, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) estableció en 2009 un Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, un Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia, un Consejo Honorario de Medios Públicos y una Defensoría del Público; mientras que la Ley Argentina Digital sumó en 2014 el Consejo Federal de Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización.
En Ecuador, la Ley Orgánica de Comunicación (LOC) creó en 2013 un consejo consultivo multisectorial dentro de la autoridad de aplicación, y propuso un consejo ciudadano para los medios públicos. En 2014, La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión de México (LFTR) creó un consejo consultivo dentro del Instituto Federal de Telecomunicaciones y, en forma simultánea, la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano Federal creó un consejo ciudadano para los medios públicos federales.
¿Cómo evitar que las élites capturen las políticas de comunicación? es un volumen de interés para investigadores, docentes y estudiantes, pero también para funcionarios públicos y activistas de organizaciones sociales.
La Ley de Radiodifusión Comunitaria de Uruguay creó en 2007 el Consejo Honorario Asesor de Radiodifusión Comunitaria, y en forma paralela se lanzó por decreto la Comisión Honoraria Asesora Independiente. Ambos espacios debían controlar los procesos de asignaciones de licencias. En 2008, la Ley de Acceso a la Información Pública creó un Consejo Consultivo de la Unidad de Acceso a la Información Pública. Además, la Ley de Medios. Regulación de la Prestación de Servicios de Radio, Televisión y Otros Servicios de Comunicación Audiovisual (LdM) estableció en 2014 en ese país la Comisión Honoraria Asesora de Servicios de Comunicación Audiovisual, otra comisión para los medios públicos, y un Relator Especial de los Servicios de Comunicación Audiovisual.
Algunas de estas instituciones no llegaron a implementarse; otras fueron puestas en marcha tarde, o parcialmente. De las que funcionaron, algunas lo hicieron con regularidad y otras fueron desfinanciadas, derogadas o reemplazadas. El tiempo transcurrido desde su creación permite evaluar su aplicación.
Si bien se registran algunos análisis preliminares de su funcionamientode la participación de determinados grupos –como los representantes indígena, aún no se realizaron estudios integrales ni comparativos como el propuesto.
[…]
En el primer capítulo realizamos un diagnóstico sobre la captura de las políticas de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información, las características que asume y los efectos que produce sobre la desigualdad comunicacional.
En el segundo, reconstruimos las resistencias ciudadanas a la captura de las políticas por parte de las élites y los procesos de movilización social para participar e incidir en la elaboración de regulaciones en la comunicación: el contexto, las condiciones de posibilidad, la ventana de oportunidades, los participantes (sujetos) del debate y el proceso.
En el tercer capítulo analizamos los diseños institucionales de estos organismos estatales participativos vinculados con las políticas de comunicación. Para ello, primero se aborda el proceso de creación de estas entidades: de dónde surgen, por qué aparecieron y por qué tuvieron esas características. Luego, se revisa el producto: las características concretas que las normativas marcan para las instituciones.
En la primera parte del cuarto capítulo estudiamos la implementación de esas instituciones. Primero, su puesta en marcha, lo que define su «marca de origen»: los hitos y los tiempos. Luego, las acciones desarrolladas y las estrategias implementadas por estas instituciones, con foco en su autonomía. En la segunda parte, evaluamos en qué medida las entidades estudiadas fomentaron la participación, mantuvieron su autonomía y lograron transparencia en su funcionamiento.
En el quinto capítulo estudiamos las condiciones en que se pusieron en marcha y actuaron sobre estas entidades, a fin de identificar sus obstáculos y oportunidades.
Y en el sexto capítulo sopesamos sus resultados en términos de incidencia, del impacto de esos procesos y del desenvolvimiento de las instituciones en el mapa comunicacional; y los comparamos con los resultados de las políticas capturadas analizados en el Capítulo primero.
MARÍA SOLEDAD SEGURA
Doctora en Ciencias Sociales, magíster en Comunicación y Cultura Contemporánea, y licenciada en Comunicación Social. Profesora en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) e investigadora de Conicet. Directora de la Red Argentina de Investigadores e Investigadoras en Comunicación y Cultura con Enfoque de Derechos (Raicced).
ALEJANDRO LINARES
investigador asistente del Conicet y profesor e investigador de la Facultad de Humanidades de la Universidad Nacional de Formosa. Doctor en Ciencias Sociales (UBA), magíster en Comunicación y Cultura (UBA) y licenciado en Ciencias de la Comunicación (UBA).
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