¿Cuál es la importancia y el rol de la participación ciudadana en las políticas de comunicación?
Las políticas de comunicación
Un estudio realizado en cuatro países de América Latina pone en evidencia que la participación social institucionalizada en materia de comunicación generó aprendizajes importantes para la democracia, pero sin lograr generar cambios o reformas significativas en la mayoría de los casos.
Las políticas de comunicación en Latinoamérica han sido históricamente capturadas por élites económicas y políticas. Esto supuso la generación de desigualdades durante el proceso de formulación de esas políticas. Además, sus resultados incrementaron y consolidaron la desigualdad en las posibilidades de acceso y participación en la comunicación pública.
Entre 2000 y 2020 se sancionaron en la región 17 leyes de comunicación audiovisual y telecomunicaciones, 11 de acceso a la información y 9 de libertad de expresión. La mayoría de las nuevas normas sancionadas en México, Ecuador, Argentina y Uruguay —países con características diversas y que atravesaron diferentes procesos políticos— crearon instituciones estatales participativas para la propuesta y el seguimiento de políticas del sector.
La participación ciudadana es considerada actualmente un imperativo de democratización de las políticas públicas en distintos ámbitos de gestión. Se trata de un valor proclamado por hacedores de políticas, dirigentes sociales y legisladores, pero la distancia entre la reivindicación discursiva y la puesta en práctica puede ser muy grande.
Una investigación de próxima publicación analiza las vías que asumió en cuatro países latinoamericanos la institucionalización de la participación ciudadana en las políticas de comunicación. La pregunta principal es: ¿En qué medida las instituciones estatales participativas creadas por las leyes de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información, sancionadas con participación social entre 2000 y 2020 en México, Ecuador, Argentina y Uruguay, permitieron (o no) que las organizaciones sociales logren tener incidencia efectiva en la formulación e implementación de políticas para evitar o limitar su captura por las élites políticas y económicas?
El argumento central indica que estas instituciones no lograron asegurar la incidencia ciudadana en políticas de comunicación en sus países, sino que quedaron subsumidas dentro de la negociación partidaria o las alianzas políticas dependientes de disputas generales. Esto impidió que desarrollaran, con cierta autonomía, una dinámica propositiva que enfrente la resistencia de las élites gubernamentales y empresariales a la implementación de reformas. Sin embargo, sí consiguieron realizar algunas iniciativas que limitaron o suspendieron circunstancialmente la captura de las políticas de comunicación por las élites.
¿Qué nos dice la suerte de las instituciones participativas de políticas de comunicación de Latinoamérica sobre la incidencia ciudadana? ¿Qué aprendizajes es posible derivar del análisis de sus diseños normativos, implementación y resultados?
El estudio demuestra que, cuando los organismos tuvieron constancia, sí consiguieron limitar o suspender la captura por parte de las élites en algunos aspectos y enriquecer las políticas. Además, la participación social institucionalizada produjo aprendizajes relevantes para la democracia y la formación ciudadana. No obstante, en la mayoría de los casos, quedaron subsumidas en disputas políticas generales y no pudieron contrarrestar la resistencia de las élites económico-políticas a las reformas.
La etapa de implementación muestra un abismo con respecto a las de debate y diseño de las normas. Si la captura pudo ser eludida durante el debate de las leyes, fue mucho más efectiva durante la aplicación. Surgen obstáculos para poner en marcha y luego sostener y hacer crecer estos entes participativos. La inestabilidad caracteriza a prácticamente todos los procesos. Sólo los casos mexicanos se alejan de esa tendencia. El desarrollo y la autonomía de estas instituciones mantienen una dependencia variable de: las disputas políticas globales de cada coyuntura; los grados de dependencia administrativa de los organismos; las formas de designación de miembros y los tipos de integrantes propuestos; la voluntad o interés de los gobiernos; la capacidad de los sectores sociales organizados en mantener sus demandas; la cooperación o enfrentamiento de la oposición política; y la fuerza de la resistencia corporativa.
La novedad de estas entidades requirió un esfuerzo especial para dar a conocer sus funciones y construir vínculos. Fue necesario definir el perfil de cada organismo en la práctica. Se consolidaron dos modelos. Uno de asesoría o consultoría, conformado por especialistas a título personal que se centraba en emitir recomendaciones. Y otro más participativo o ciudadano, integrado por representantes de organizaciones sociales, universidades, comunidades o áreas del Estado, que promovía diversas acciones con mayor capacidad de incidencia y presencia en el debate público.
Se registraron bajos niveles de transparencia y acceso a la información activa en la mayoría de estos organismos. En algunos casos, la acción gubernamental contra ellos incluyó la eliminación de la información públicamente disponible que tenían. Esto configuró un intento de borramiento de la historia institucional y una violación deliberada del derecho de acceso a la información de la ciudadanía.
Estos espacios participativos parecieron incomodar a funcionarios, incluso durante las gestiones de las fuerzas políticas que los habían creado. En el mejor de los casos, los ignoraron; cuando no los obstaculizaron y buscaron disolverlos. En otros casos procuraron cooptarlos por medio de la designación de integrantes vinculados con los intereses gubernamentales y/o empresariales.
Las presiones para no poner en marcha los organismos o para vaciarlos, deslegitimarlos, quitarles el reconocimiento o cerrarlos, fueron más intensas cuando mayor fue la capacidad de incidencia que las leyes les otorgan. Los dos tipos de instituciones participativas que más atención regulatoria concitaron —de autoridades regulatorias y medios públicos—, son los más obstaculizados durante la implementación. Frente a estas limitaciones, se destaca que el compromiso de consejeros o comisionados permitió sostener instituciones desfinanciadas o ignoradas políticamente, y desarrollar las actividades.
Allí donde la actividad participativa tuvo constancia pudo limitar la captura por parte de las élites en algunos aspectos o desarrollar prácticas enriquecedoras para las políticas. Allí donde la movilización social o el compromiso individual de consejeros no alcanzaron un piso crítico, la incidencia se desvaneció o desaparecieron los organismos.
Se comprueba que los espacios con un perfil participativo o ciudadano tuvieron alta incidencia, salvo cuando no contaron con los recursos económicos e institucionales necesarios o cuando tuvieron una existencia efímera. En cambio, los que adoptaron un perfil de asesoría mostraron baja capacidad real de incidencia. Se demuestra que los consejos deben tener garantizado el componente ciudadano, la participación plural y mecanismos de selección prestablecidos para oponer una voz que dispute con los intentos de captura por parte de las élites.
Además, hay resultados no buscados que se lograron con la participación social en estas instituciones: aprendizajes sobre administración pública, formulación de proyectos, lobby, advocacy y organización de audiencias públicas; relaciones más fluidas entre activistas y funcionarios públicos. Estos últimos también aprendieron a vincularse con pluralidad de perspectivas sociales. Se comprueba una vez más que la participación social institucionalizada consigue resultados relevantes para la democracia y la formación ciudadana aún cuando estos no sean los directamente buscados.
Desde su diseño, estos organismos formaron parte de un cuerpo normativo más amplio dentro del cual completan su sentido y donde articulan su capacidad de incidencia. El debilitamiento de esas legislaciones, y las políticas asociadas, supuso también la afectación indirecta de esos cuerpos participativos. Es probable que los espacios participativos en soledad no logren grandes modificaciones en los sistemas mediáticos. Pero si se logran articular entre sí, o si consiguen complementarse con otras políticas públicas, pueden contribuir a un impacto sostenido y evidente.
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